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  • Bidding pragmatism

    招標實務

    論專職招標機構行使政府功能的特殊性

    作者:山東省國際招標有限公司

    日期:2018-08-24 13:55:05

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      專職招標機構在我國已經不是一個新概念,但對它的認識卻存在著不同的觀點。我認為,關鍵的問題并不是應不應該有專職招標機構,因為在我國已有一批這樣的機構在發揮著有目共睹的作用;重要的是如何正確認識專職招標機構的功能,使其在建立社會主義市場經濟體制,深化投資體制改革,建立和完善招標投標制等方面發揮作用。

      本文試圖就專職招標機構行使政府功能的特殊性進行論述,對專職招標機構作進一步的認識。

    一、專職招標機構功能是政府功能的延伸

      在我國組建并發展專職招標機構是深化改革和政府轉變職能的需要。組建專職招標機構源于進口管理體制改革,旨在用科學的招標辦法改革進口管理層層審批的辦法。隨著改革的深化,招標的作用和專職招標機構的功能內涵得到了擴展,通過優化采購實現對投資領域經濟活動的有效調控。也就是說,在深化投資體制改革的過程中,政府通過行政部門職能的行使或者說用直接的行政辦法,已難以達到其預定的調控目的,而必須借助于有效的中介組織的作用,專職招標機構就是其中之一。實際上,我國目前專職招標機構也已承擔了政府對建設項目采購過程實施和監督的職能,因為招標的結果可以作為進口審批、優先貸款的依據之一。這樣既解脫了政府,又幫助了政府。從上述意義上說,專職招標機構的功能實質是政府功能的延伸,是以中介服務方式來實施的某種政府功能。充分認識這一本質特征,我們才能正確地把握專職招標機構招標與業主自行招標的區別,以及由此決定專職招標機構行為的特有規律性。

      一般認為,政府管理社會經濟活動可以有兩種方式:一是政府作為社會經濟管理者,主要運用財政、金融、法律等手段調節企業經營的外部環境,間接引導企業經營行為,使之符合社會生產力發展的整體方向。二是政府作為國有企業的財產出資人,通過行使出資人所有權的各項權利,參與國有企業重大經營決策,直接干預企業經營行為,并通過國企業經營行為影響或引導社會生產力發展整體方向。在我國目前情況下,實際上述兩種情況同時存在,前者主要是宏觀手段的運用,不涉及企業的經營活動;后者實際上參與了企業的經營決策等。企業經濟活動的各方面其復雜程度也是可見的,但僅僅是參與決策也難以對企業的經營活動進行實質的監督。因此有必要為企業提供有效的市場手段,幫助企業在市場中參與競爭并避免風險,借助專職招標機構就是諸條手段中比較科學的一種。

      西方經濟發達國家,因為實行的是私有制,公有比例極低,因而實行招標的部門主要集中于政府財政開支采購方面。隸屬美國商務部的八個采購中心,承擔著政府采購的職能,實際上在行使政府職能。也有一些國家是把這種職能依然由政府機構承擔,如韓國的調達廳。即使有些國家,由把招標同貿易結合在一起的貿易公司來實施其國家項目采購時,這些貿易一般帶有政府授權的壟斷性,其同樣行使了部分政府職能。我國幾大外貿公司所屬的招標公司承擔的利用外資項目的招標業務,是由有關部門指定的,更帶有明顯的政府職能色彩。這就是市場經濟條件下專職招標機構的共性,它不以社會制度和市場經濟的發達程度來決定。認識到這一點,有利于我們理解專職招標機構存在的客觀必然性,才能進一步分析、認識其自身的特點,促進其規范化發展。

    •  專職招標機構行使政府功能的利弊分析

      據考察,專職招標機構有不可比擬的優勢:一是,專業化程度高,信息面寬,效率高、服務好;二是,充分運用競爭機制和專職招標機構的公正性、權威性為招標項目服務。專業招標機構建有專家網絡,可以為招標提供可靠的支持。招標機構聘請相關技術權威和經濟貿易專家,組成專家評標委員會,對投標進行專業技術論證,從技術、經濟角度為引進單位把好關;三是,專業招標機構招標具有保障性。招標機構對投標廠商要進行資格審查,投標人在投標時還要交納投標保證金,對投標商具有約束力;四是,投標商參加專職招標機構的投標,競爭的壓力很大,會更加注重自己的信譽、質量和價格,有利于提高競爭力。概括之,專職招標機構招標能夠形成“公開、公正、公平”的競爭秩序,得以實現其所承擔的政府功能。一般認為,國家通過專職招標機構實施投資過程管理的好處是:可以起到對過多政府干預的有效緩沖作用;可以有效地協調各種政策,為企業提供明確的市場信息和目標要求;可以有效地監督投資流向;可以有效地優化企業采購,實現成本最小化和采購效益的最大化,優化采購,控制概算;可以減輕政府在投資中承擔的重負;可以防止投資和采購過程中腐敗行為的產生等。
       然而,事物都有兩面性:

      一是,專職招標機構招標可以弱化政府對企業的直接干預,強化對投資的控制,但同時也可以強化政府對中介機構的干預。政府把采購權下放到企業的同時,又留了一部分在中介機構手中。此外,招標機構自身也難以避免政府的行政干預。必須在招標過程中對企業的權益予以有效地保護,如定標權一定要交給企業,以興利除弊。

      二是,有人認為,專職招標機構招標是對企業自主權的干涉,與提倡法人負責制和企業自主權是相悖的。表面上看,是存在這個問題。實際上,只要決策權在業主,招標機構所做的是幫業主科學決策。另一方面問題是兩方面的,一方面企業要有自主權,這是毫無疑問的,而另一方面,自主權同樣應受到制約,招標是把企業行使自主權規范化了。

    三、我國專政招標機構行使政府職能的特殊性

      從市場經濟發展的一般規律看,國外專職招標機構管理功能和政府政策干預功能在我國同樣客觀存在的。值得注意的是,專職招標機構這些功能的發揮在我國現階段經濟發展中是否具有某種特殊性?是否存在一些不能照搬國外經驗而必須根據中國的實際情況采取相應措施的某些特殊問題?我認為,這種特殊性同樣是客觀存在的。

      (一)   中國特色社會主義的一個基本特征是多種經濟成份共同發展的同時,堅持公有制的主體地位和國有經濟的主導作用。而公有制的主體地位和國有經濟的主導作用,從總體上看,主要體現在國家所有和集體所有的資產在社會總資產中占優勢;體現在國有經濟控制國家的經濟命脈,因此必須保證國有資產的保值和增值。從這個特征出發,決定了專職招標機構在中國社會主義市場經濟中的特殊地位,即:專職招標機構不是作為政府實施調控的臨時工具,而是作為經濟體制中的一個重要組織層次,發揮著連接政府與企業、企業與企業的橋梁作用。同時,隨著我國對外開放程度的擴大,專職招標機構是國有企業參與國際市場競爭的重要組織形式,是在國際市場競爭中有效維護國有利益的“主力軍”。所以說,專職招標機構在社會主義市場經濟中發揮著重要的功能。

    (二)在實現兩個根本性轉變中具有重要的作用。經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變;經濟增長方式從粗放型向集約型轉變,這兩個具有全局意義的根本性轉變也決定了專職招標機構在現階段中國經濟發展和體制改革中的特殊功能和作用,即:一方面,專職招標機構將作為保護國有資產的中介層次,發揮著上連政府職能轉變,下接企業制度創新的功能。另一方面,專職招標機構將作為一種市場中介服務機構發揮著優化資源配置的功能。

      (三)  在我國,組建和發展專職招標機構是經歷了10多年改革實踐探索的結果,它是我國進口管理體制和投資體制改革一個標志。十幾年來,我國的改革開放深化主要表現在:在企業改革方面,改革指導思想從過去注重搞活每個國有企業轉向注重于搞活國有經濟和充分發揮國有經濟的主導作用;改革內容從過強調政府對企業擴權讓利轉向強調企業制度創新與政府職能轉變;改革思路上從過去致力于單項突破轉向致力于各方面改革的配套推進;改革方法從過去強調摸索轉向強調法制建設,力求改革方案制定與實施的規范化。由于這些變化,使專職招標機構發揮作用的空間進一步拓寬,找到了全方位服務的“對接點”。但是如何使專職招標機構擺脫過去的模式,真正成為市場經濟條件下的特殊中介機構,需要克服許多問題,諸如認識問題,定性、定位、發展問題,規范化、法律保障、社會監督等一系列問題。所以,與國外相比,在我國發展專職招標機構的復雜性和艱巨性更為突出,需要扎扎實實地工作,才能走出中國特色的路子。

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